二、试点工作中存在的主要困难

　　（一）颁证进度有待进一步加快。截至2018年9月末，45个农地抵押贷款试点地区农村承包土地已确权但尚未颁发土地承包经营权证，27个农房抵押贷款试点地区农民住房所有权颁证率低于50%。土地承包经营权证和农民住房所有权证未完全发放给农民，个别试点地区仍积压在乡镇或村委会，制约农村承包土地流转和农民住房交易，影响其抵押融资权能的实现。

　　（二）抵押农房流转和处置难度较大。根据相关规定，允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。实践中，集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人，农民住宅流转受到较大限制。

　　（三）试点到期后需做好法律衔接。“两权”抵押贷款业务以物权法、担保法、农村土地承包法等法律为支撑。中央关于“三权分置”的意见明确承包农户有权依法依规就承包土地经营权设定抵押，但上述法律相关条款仍在修订。部分试点地区担心，如试点到期法律制度难以有效衔接，基层执行时可能出现争议。

　　三、下一步工作安排

　　农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革的推进使农地抵押贷款前置条件已经具备，农地抵押贷款业务形成了包括确权颁证、交易流转、抵押物价值评估和处置等在内的完整闭环，农地抵押贷款全面推开条件已经成熟。农房抵押贷款在各地发展极不平衡，且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法处置的法律依据，农房流转和处置仍面临较大障碍，农房抵押贷款未形成有效闭环。下一步，对农地抵押和农房抵押贷款宜区别对待。

　　（一）农村土地承包法修正案通过后全面推广农地抵押贷款业务。目前，农村土地承包法正在修订。2018年10月22日，第十三届全国人大常委会第六次会议对农村土地承包法修正案草案进行“二审”，草案对“承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。具体由国务院有关部门规定”的法律修改建议已有体现，将提请全国人大常委会“三审”。如“三审”顺利通过，2018年底试点结束时，农地抵押贷款业务法律障碍基本消除，人民银行将及时出台《农村承包土地的经营权抵押贷款管理办法》，明确农地抵押贷款业务的抵押条件、贷款管理、风险处置和配套措施等问题，会同有关方面加大工作力度，做好全国推广工作。

　　（二）将农房抵押贷款试点纳入宅基地制度改革统筹考虑。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。目前宅基地“三权分置”整体改革方案仍在研究中，农房抵押贷款业务拟纳入宅基地“三权分置”改革的大盘子统筹考虑。鉴于农房抵押贷款试点取得了初步成效，拟充分吸纳试点经验，发挥农房抵押融资功能，有条件的地区可在风险可控前提下，继续稳妥探索宅基地使用权抵押。2018年12月31日后，物权法第一百八十四条和担保法第三十七条相关规定恢复施行。在宅基地“三权分置”改革取得实质性进展基础上，再视情考虑物权法、担保法修改问题。

　　有关部门和试点地区政府将认真做好抵押登记、抵押物处置、风险补偿等配套支持工作，实现存量农房抵押贷款业务平稳过渡，保障抵押权人合法权益。同时，要高度关注试点业务可能产生的风险，加强对金融机构的指导，坚决杜绝“两权”抵押物处置可能导致的农民失地、失房、失去生活保障等社会问题。

　　全国人大常委会专门审议“两权”抵押贷款试点情况总结报告，充分体现了对试点工作的高度重视和大力支持。国务院将认真贯彻党中央决策部署和全国人大常委会审议意见，扎实工作，深化改革，加强组织领导，完善制度安排，为推进农村改革、助力乡村振兴提供更有力的金融支持。

　　以上报告，请予审议。