国务院关于全国农村承包土地的
经营权和农民住房财产权抵押贷款
试点情况的总结报告

——2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上

　　全国人民代表大会常务委员会：

　　2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过决定，授权国务院在部分试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定，并于2017年12月27日延长授权至2018年12月31日，为开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点提供了重要法律支撑。根据会议安排，现将三年来“两权”抵押贷款试点情况报告如下。

　　一、试点情况及主要成效

　　“两权”抵押贷款试点是党的十八届三中全会确定的重点改革任务。国务院深入贯彻以习近平同志为核心的党中央决策部署，认真学习领会和贯彻落实全国人大常委会授权决定，督促指导人民银行等部门和地方政府主动作为，抓紧明确改革任务和重点举措，加大工作力度，稳妥有序推进“两权”抵押贷款试点。

　　（一）加强统筹协调，完善试点工作制度。人民银行联合财政部、原农业部等11个部门成立试点工作指导小组，指导各试点地区成立工作小组，加强组织领导。多次召开专题会议、开展专题培训，全面部署推进试点工作，并进行实地调研，加大督导力度。出台《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，明确“两权”抵押条件、贷款管理、风险处置、配套措施，为金融机构开办业务提供指引。建立“两权”抵押贷款专项统计制度，加强数据统计和跟踪监测，并定期开展评估。

　　（二）成员单位通力协作，持续增强政策合力。中央农办、原农业部牵头推动建立完善多级联网的农村产权交易平台。截至2018年9月末，222个试点地区建立了农村产权流转交易平台。原农业部积极推进农村集体产权制度改革，切实推进确权登记颁证工作。原国土资源部推动将宅基地制度改革试点扩大至33个县（市、区），要求各地加快推进“房地一体”的宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记颁证工作，规范集体土地价格评估。财政部设立农村土地承包经营权确权登记颁证专项转移支付，牵头建立健全全国农业信贷担保体系，完善中央财政农业保险保费补贴政策。原银监会指导派出机构在不良贷款容忍度等方面对“两权”抵押贷款作出特殊安排，并督促银行业金融机构简化贷款管理流程。原保监会推动开展农业贷款保证保险、助农贷款履约保证保险等业务。发展改革委、住房城乡建设部、税务总局、原林业局、原法制办积极为试点提供支持。

　　（三）地方政府担当实干，畅通抵押物融资链条。一是探索破解抵押物价值评估难题。试点地区政府因地制宜，推动开展抵押物价值评估。通过引入第三方评估机构、组建评估专家库和金融机构自评估等，丰富价值评估方式。二是完善贷款风险补偿和缓释机制。截至2018年9月末，190个农村承包土地的经营权抵押（以下简称农地抵押）贷款试点地区、48个农民住房财产权抵押（以下简称农房抵押）贷款试点地区设立了风险补偿基金，140个农地抵押贷款试点地区、29个农房抵押贷款试点地区成立了政府性担保公司，以出资额为限提供风险补偿或担保代偿，有效分担金融机构开办“两权”抵押贷款业务风险。三是探索市场化抵押物处置机制。针对农地抵押，各地探索形成了贷前抵押物“预处置”、第三方回购、多方合作共同处置等模式，统筹解决抵押变现、价值评估、风险防控等问题。针对农房抵押，各地在保障农民基本居住权基础上，逐步探索司法处置、村民内部协议转让等处置模式。

　　（四）金融机构积极探索，创新金融产品和服务。有关金融机构制定“两权”抵押贷款管理办法或实施细则，将“两权”纳入抵押品范围，并对绩效评价、资源配置、信贷授权等作出专门安排，推动试点工作提质增量扩面。截至2018年9月末，试点地区已有1193家金融机构开办农地抵押贷款业务，330家金融机构开办农房抵押贷款业务。同时，积极创新抵押贷款模式，创新推出“两权”为单一抵押的贷款、“‘两权’+多种经营权组合抵押”、“‘两权’+农业设施权证”、“农户联保+‘两权’反担保”等模式，进一步释放“两权”抵押担保权能。

　　（五）“两权”抵押贷款试点取得积极成效。截至2018年9月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元，同比增长76.3%，累计发放964亿元；59个试点地区农房抵押贷款余额292亿元，同比增长48.9%，累计发放516亿元。一是进一步盘活农村资源资产。推动土地流转规模明显增加，促进农业经营由分散的小农生产逐步向适度规模经营转变。黑龙江省15个农地抵押贷款试点地区耕地流转率较试点前提高6个百分点。二是推动缓解“三农”领域融资难融资贵问题。试点以来，融资额度显著提高，效率有效提升，成本逐步下降。普通农户贷款额度由试点前的最高10万元提高至50万元，对新型农业经营主体的贷款额度由试点前的最高1000万元提高至2000万元—5000万元不等。同时，下放贷款审批权限，简化审批流程，优化利率定价和还款方式，农户申贷后最快2天即可获得贷款。三是支持农户增收致富。截至2018年9月末，试点地区农地抵押和农房抵押贷款余额中用于农业和其他生产经营的分别占99%、78%。通过“两权”抵押贷款，新型农业经营主体融资可得性明显提升，对普通农户的带动作用持续增强。湖南省启动试点以来，“两权”抵押贷款已累计支持全省近3万个农业经营主体。