二、改革试点中涉及的重点问题和修法建议

　　试点过程中，自然资源部坚决贯彻落实《意见》和全国人大常委会有关授权决定要求，坚持问题导向，组织专门力量对试点中的突出问题进行攻关，试点形成的制度性成果可为《土地管理法》、《城市房地产管理法》修改提供依据。

　　（一）关于土地征收制度。

　　一是缩小土地征收范围。《意见》要求，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。大部分试点地区参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，采用概括与列举相结合的方式制定了土地征收目录，并且将土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内为实施城市规划进行建设界定为公共利益用地。综合改革探索和《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的征收范围，建议：明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。其中成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内。

　　二是规范土地征收程序。《意见》要求，探索形成多层次多种形式的土地征收民主协商机制，与被征地的村集体经济组织（或村民小组）中绝大多数成员就补偿标准等内容达成书面协议、征地补偿安置资金和社会保障费用落实后方可启动土地征收程序。试点实践中，试点地区从依法公平维护和保障被征地农民合法权益出发，在征前、征中、征后等环节建立了风险评估、民主协商、补偿安置、纠纷调处、后续监管等程序。探索了土地征收民主协商机制，对是否征地和补偿安置进行协商，20个试点要求对补偿安置进行协商，9个试点对是否征地和补偿安置均进行协商。因此，建议：要求市、县人民政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权。个别确实难以达成协议的，应当在申请征地时如实说明，供审批机关决策参考。

　　三是完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。《意见》要求，合理确定土地征收补偿标准，按规定足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。涉及征收农民住房的，要探索保障和改善农民居住条件的多种安置途径。符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。试点实践中，试点地区基本以“户有所居”为基础确定征收农民房屋的补偿标准，浙江德清、重庆大足等地将被征地农民全部纳入城镇职工或城镇居民养老、医疗等社会保障体系。因此，建议：征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由各地制定公布区片综合地价确定；农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿；将被征收土地的农民纳入相应的医疗、养老等城镇社会保障体系，切实保障被征地农民长远生计。

　　（二）关于集体经营性建设用地入市。

　　一是明确入市的条件和范围。《意见》要求，存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股。试点实践中，试点地区形成了比较完整的工作制度和政策体系，建立了集体经营性建设用地入市管理办法和交易规则，目前交易较为活跃。部分试点地区建议，允许在符合规划和用途管制的前提下，新增集体建设用地也可以入市。因此，建议：对土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

　　二是明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。《意见》要求，统一国有建设用地与农村集体经营性建设用地市场交易规则，建立农村集体经营性建设用地公开交易的平台和制度。试点实践中，试点地区普遍参照国有建设用地交易制度，建立了集体经营性建设用地入市后的管理措施。因此，建议：为维护土地管理秩序，明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划等法定规划确定的用途使用土地；集体经营性建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。

　　（三）关于宅基地管理制度。

　　一是健全宅基地权益保障方式。《意见》要求，科学确定“一户一宅”的分配原则，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，健全农民住房保障机制。试点实践中，试点地区因地制宜探索户有所居的多种实现形式：传统农区实行“一户一宅”；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，通过建设新型农村社区、农民公寓和新型住宅小区保障农民“一户一房”。因此，建议：对人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障其实现户有所居的权利。

　　二是完善宅基地审批制度。《意见》要求，改革宅基地审批制度，使用存量建设用地的，下放至乡级政府审批；使用新增建设用地的，下放至县级政府审批。试点实践中，试点地区下放宅基地审批权限，并将相关环节全部纳入便民服务体系。浙江义乌等地还结合“最多跑一次”改革，实现申请更便利，审批更智能。但考虑到农民建住宅主要以盘活存量为主，且为确保耕地保护红线和促进节约集约用地，对新增建设用地的农转用审批尚不具备下放条件。因此，建议：下放使用存量宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农转用审批手续。

　　三是探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。《意见》要求，对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用。允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。试点实践中，试点地区对宅基地有偿使用和自愿有偿退出做了多种尝试。如湖北宜城依据宅基地使用对象的身份及宅基地利用现状，对超占部分按照时段、面积、区域等标准收取有偿使用费；云南大理对利用宅基地上住房从事客栈餐饮等经营活动的由集体按使用面积收取土地收益金；江西余江、安徽金寨对退出宅基地或放弃建房进城购房的农户实行购房补贴；宁夏平罗探索建立农村老年人“以地养老”模式，允许农村老人自愿将宅基地、房屋、承包经营权退回集体，置换养老服务。因此，建议：原则规定鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

　　此外，2018年中央1号文件作出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革部署后，山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等试点地区结合实际，探索了一些宅基地“三权分置”模式。但是，目前试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致，有待深入研究。因此，建议在实践中进一步探索宅基地“三权分置”问题，待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范。

　　以上建议，已在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》修正案（草案）中予以体现。

　　以上报告，请予审议。